Hongarije werd recent (weer) beschreven als een gekozen autocratie.[^1] Dit wordt door velen als een tegenstrijdige combinatie van termen gezien. Is een gekozen regering niet automatisch democratisch? Volgens een pure of extreme opvatting van democratie zeker. De definitie die echter in West-Europa sinds de negentiende eeuw wordt gehanteerd draait specifiek om de democratische rechtsstaat en liberale democratie.Is de EU eigenlijk liberaal democratisch, of überhaupt democratisch? Vormt de EU een degelijke rechtsstaat? Gezien de ambitie van bepaalde partijen tot steeds verdergaande integratie en discussies over de rol van de EU bij het beschermen van ‘de rechtsstaat’ in bepaalde lidstaten tegen vermeende aanvallen daarop, is het essentieel te kijken naar de balans tussen ‘de machten’ binnen de EU en haar eigen rechtsstatelijke gehalte.
De uitvoerende macht
De Europese Unie heeft drie leidende instituties: de Europese Raad, bestaande uit de regeringsleiders en staatshoofden van alle lidstaten, de Raad van de Europese Unie, gevormd door ministers van de nationale regeringen en de Europese Commissie die dient als ‘de facto’ regering.
De Europese Commissie vormt de uitvoerende macht en heeft als enige wetgevend initiatief.[^2] Daarnaast echter bepaalt de Europese Raad (let op: niet de Raad van de Europese Unie!) ook deels het algemene beleid.[^3] De Raad van de Europese Unie heeft invloed op het buitenlandbeleid (in de hoedanigheid van de Raad Buitenlandse Zaken (RBZ)), maar heeft tegelijk ook een quasi-parlementaire rol in het goedkeuren van wetgeving.[^4]
Ondanks dat de Europese Unie wordt geleid door de Europese Commissie wordt deze (net als de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie) niet gekozen door de burgers van de lidstaten middels directe verkiezingen of via een kiescollege, noch door het wel democratisch gekozen Europarlement.
De Europese Raad, nomineert de president van de Europese Commissie, terwijl het Europese Parlement de presidentskandidaat moet goedkeuren. De Raad van de Europese Unie nomineert op zijn beurt de andere leden van de Europese Commissie in samenspraak met de genomineerde president. Het Europarlement moet deze kandidaten ook weer goedkeuren. Tegelijk verkrijgt de president van de Europese Commissie ook lidmaatschap van de Europese Raad.
Een web dus van drie collegiale leiderschapsstructuren waarin de Europese Commissie het hoogtepunt vormt van de uitvoerende macht, met semi-autoritaire bevoegdheden.
Dit is één van de antidemocratische elementen van de EU die al vaker bekritiseerd zijn,[^5][^6][^7] onder meer door auteur en journalist Arjen Nijeboer.[^8] De regeringsleiders kunnen wat betreft hun EU-functies nauwelijks gecontroleerd worden door hun nationale parlementen, of anderszins aansprakelijk zijn tegenover hun eigen volk, omdat ze als deel van het collectieve EU-leiderschap van verschillende regeringsleiders en staatshoofden achter de schermen beslissingen nemen.
Deze opbouw uit meerdere lagen van de machtsstructuren van de Europese Unie komt niet overeen met standaardversies van de trias politica: een parlement en één duidelijke regering (en de rechterlijke macht). Zelfs niet met een (semi)presidentieel systeem met een machtige president, naast een regeringsleider.
Het systeem dat er nog het meest op lijkt is het oude systeem in de Sovjetstaten waar de partij, en dus de staat, geleid werden door een ingewikkelde samenwerking tussen het politbureau en de secretaris-generaal, die allebei gekozen werden door het Centraal Comité, dat op haar beurt gekozen werd door het partijcongres; terwijl er tegelijk een regering met minister en een voorzitter was, evenals een Sovjetparlement met zeer secondaire bevoegdheden.[^9][^10] Politbureau, secretaris-generaal en regering vormden een complex, noch direct gekozen, noch aansprakelijk bestuur.
De wetgevende macht
Het Europees Parlement kan dus géén wetsvoorstellen indienen, alleen wetsvoorstellen van de uitvoerende macht goedkeuren of afwijzen. Dit is een van de meest bekende kritiekpunten. Dit systeem lijkt meer op dat van sommige autoritaire semi-democratische staten: de regering dient wetten in, het parlement keurt ze goed (of af).
Een relatief recent Europees voorbeeld was de ‘Cortes’ (parlement) in franquistisch Spanje, dat alleen door de regering voorgestelde wetten kon goedkeuren of aanpassen, maar niet zelf voorstellen mocht indienen.[^11]
Een nog belangrijkere democratische zwakte vormen de controlerende bevoegdheden van het Europees Parlement. In Nederland kon, ten gevolge van een precedent dat was ontstaan tijdens de negentiende eeuw, de Tweede Kamer de regering controleren (1866-1868 vormde de belangrijkste episode in deze ontwikkeling).[^12] Het Europarlement mist echter behalve het initiatiefrecht, ook een degelijke controlerende functie. Het kan weliswaar een motie van afkeuring uitspreken tegen de Europese Commissie, maar alleen met een 2/3 meerderheid. Het Europarlement moet verder alleen maar instemmen met de nominaties voor de Europese Commissie en kan zelf geen leden nomineren.
Dit aspect lijkt op de grondwet die Carl Friedrich Goerdeler wilde invoeren in Duitsland, als de staatsgreep zou slagen die hij en het leger organiseerden om Hitler om te brengen en de nazistaat omver te werpen. De Tweede Kamer zou volgens die wet alleen de regering met een 2/3 meerderheid kunnen wegstemmen (anders had het steun nodig van de meerderheid van de, niet- democratische en ‘corporatistisch’ gekozen, Eerste Kamer).[^13] Dit semi-autoritaire model was echter specifiek bedoeld voor de Duitse situatie, na de crisistijd van de Weimar republiek en het democratisch gekozen totalitaire regime dat daarop volgde, niet als model voor een supranationale superstaat.
Zulke regimes hadden echter vaak nog wel 2-kamerparlementen. Het fenomeen 1-kamer parlement is een omstreden, hoewel op zich beslist nog geen antidemocratisch, concept. In vrijwel alle democratieën met 1-kamer parlementen kan de kamer wel zelf met wetsvoorstellen komen of/en de regering controleren. De combinatie van een 1-kamer parlement én een meer autoritaire verhouding tussen uitvoerende macht en parlement, is zeer gevaarlijk.
De rechterlijke macht
Naast de vraag of de EU democratisch is, is van belang of ze een rechtsstaat is. De rechterlijke autoriteit binnen de EU is het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU).
Het HvJ-EU is minder onafhankelijk en apolitiek dan de meeste constitutionele hoven in Europa. De leden worden benoemd door de (vertegenwoordigers van) regeringen van de lidstaten (regeringsbenoeming). Dezelfde regeringen vormen zoals eerder genoemd de Europese Raad die richtlijnen geeft voor EU-beleid en ook de president van de Europese Commissie nomineert, en van de Raad van de Europese Unie. Elke regering draagt in de praktijk een kandidaat voor maar de andere regeringen kunnen die blokkeren.[^14]
Instemming van het Europarlement is niet vereist. Dat vervult zelfs geen enkele rol. De nationale parlementen spelen eveneens geen enkele rol. De oppositie binnen de EU-landen heeft op landelijk niveau ook geen enkele invloed op nominaties voor het HvJ-EU. Zelfs niet als de oppositie 49 % van de zetels inneemt. Daarentegen kan zelfs een minderheidsregering rechters nomineren, zolang de andere EU-regeringen akkoord gaan met de nominatie. Dit vormt een contrast met de constitutionele hoven op nationaal niveau in de meeste EU-lidstaten. Daar benoemen regeringen zelden de rechters van het constitutionele hof (behalve in Spanje, waar de regering er 2 benoemt – wat heeft bijgedragen aan de politisering van het hof daar -, en verder in Oostenrijk).[^15][^16] In Duitsland en België worden rechters genomineerd door een 2/3 meerderheid in de Tweede Kamer of de Eerste Kamer.[^17][^18] In Italië zijn de nominaties verdeeld over de drie machten en kiest de rechterlijke macht éénderde van de rechters van het constitutionele hof.[^19]
De rechters hebben ook tamelijk korte termijnen, van 6 jaar. De termijnen kunnen bovendien hernieuwd worden wat de kans op politieke invloed op het HvJ-EU verder vergroot.[^20] Ook dit is in tegenstelling tot de meeste constitutionele hoven in de Europese lidstaten, waar rechters termijnen hebben van op zijn minst 9 jaar (Spanje, Polen, Portugal, Italië) of zelfs 12 jaar (Duitsland, Hongarije, Slowakije) en slechts in een klein aantal staten zijn deze (langere) termijnen te hernieuwen (Kroatië, Spanje, Tsjechië).
De rechters van het Europese Hof voor de Rechten van Mens zijn wel onafhankelijker met niet te hernieuwen termijnen van 9 jaar. Regeringen moeten daarvoor 3 rechters nomineren, maar de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa moet 1 van de 3 goedkeuren en kan ze ook allemaal afwijzen.[^21]
Het HvJ-EU wordt door deze benoemingsprocedures en termijnen vrijwel geheel gekleurd door de standpunten van de meerderheid van de regeringen van de lidstaten.[^22] Deze visie kan zelfs opgelegd worden aan landen die er zelf een minderheidsvisie op na houden (Polen, Hongarije en nu Italië). Een zeer politiek beïnvloed hof dus.
De EU heeft dus een tamelijke zwak ‘rechtsstatelijk karakter’. Het HvJ-EU moet echter wel beslissingen van de Europese Commissie, conflicten tussen lidstaten onderling binnen de EU, en met de EU, en kwesties rond EU-wetgeving beoordelen. Ze is het enige rechterlijke toetsingsorgaan voor de Europese instanties en de ultieme interpretator van EU-wetgeving.
Ook staan volgens het HvJ-EU zijn eigen beslissingen (en EU-wetgeving) niet alleen boven gewone nationale wetten, maar zelfs boven de grondwetten van de lidstaten.[^23] Beslissingen van constitutionele hoven en gewone rechtbanken in lidstaten worden ongeldig verklaard door het HvJ-EU en rechters zijn zelfs aangemoedigd om de constitutionele hoven in hun landen te negeren. Daarmee worden de grondwet en het rechtssysteem van deze landen uitgehold.
Het HvJ-EU overschrijft dus besluiten van nationale constitutionele hoven, ondanks dat het veel minder onafhankelijk is dan deze constitutionele hoven op landelijk niveau.
Als aan beslissingen, regels of verdragen van de EU een hogere autoriteit wordt toegekend dan aan democratisch aangenomen wetgeving en grondwetten van soevereine landen, dreigt dit rechtszekerheid en burgerrechten te ondermijnen. Jurisprudentie en rechtsbescherming die soms teruggaan naar de negentiende eeuw kunnen ineens ongedaan gemaakt/overschreven worden door het HvJ-EU.
Gebrek aan constitutionele fundering
De EU heeft geen grondwet. De voorgestelde Europese grondwet werd door een bindend referendum afgewezen in Frankrijk en in een raadgevend referendum in Nederland. Geplande (en mogelijk vernederende) referenda in Tsjechië, Ierland, Polen, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Portugal werden allemaal afgelast.[^24] De EU is hierdoor geen constitutionele staatsvorm. Alleen wetgeving en verdragen beperken haar instituties.
Dit versterkt nog eens het genoemde probleem dat het HvJ-EU beslissingen en grondwetten van lidstaten niet respecteert. Wetgeving die een grondwet overstijgt is een inversie van het principe van de rechtsstaat. De suprematie van EU-wetgeving en internationale hoven wordt vaak verdedigd met noties als ‘internationale samenwerking’ of ‘bescherming van mensenrechten’. Wanneer dergelijke internationale hoven minder onafhankelijk en meer gepolitiseerd blijken dan constitutionele hoven op nationaal niveau, ondermijnt dit niet alleen de natiestaat maar ook het principe van de rechtsstaat, in het voordeel van een internationale (semi)oligarchie die mensenrechten en internationaal recht zonder degelijke begrenzing kan (her)definiëren.
Bovendien heeft het HvJ-EU in 2014 bepaald dat het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens niet past bij de huidige EU-wetgeving en daarom verwerpt het HvJ-EU zelfs het – veel oudere- Europese Hof van de Rechten van de Mens.[^25] Begrenzing door internationale instituties lijkt niet van toepassing op de EU zelf.
Er is dus geen grondwet die de Europese Commissie of het Europarlement bindt als gevolg van het feit dat hier niet voldoende steun voor was vanuit de bevolking in meerdere landen. Een brede consensus voor een EU met een constitutioneel systeem of een als rechtsstaat ingerichte EU ontbrak. Het HvJ-EU oordeelt dus alleen aan de hand van EU-wetgeving en verdragen. Dergelijke verdragen zijn niet gebonden aan dezelfde wettelijke eisen om te kunnen worden aangenomen of aangepast als de meeste grondwetten in afzonderlijke EU-landen. Ze hoeven niet te worden goedgekeurd door referenda in de meeste lidstaten. Alleen Ierland hield referenda over het verdrag van Lissabon. Tijdens het eerste referendum werd dit massaal verworpen. Vervolgens hield de regering een tweede, omstreden, referendum. Peilingen gaven aan dat kiezers tegen het opnieuw houden van een referendum waren.[^26][^27] Toch bleek volgens de officiële uitslagen 67 % van de bevolking de tweede keer voor te stemmen.
Conclusie
De EU bestaat uit meerdere, collectieve, oligarchische instituties met louter een zeer indirecte democratische basis, weinig aansprakelijkheid tegenover burgers, parlementen en lidstaten en te veel ondoorzichtigheid. Het Europarlement is het voornaamste democratisch gelegitimeerde instituut dat moet functioneren als een check op wetgeving.
De Europese Unie is dus slechts deels democratisch, nog minder een rechtsstaat, geen constitutionele staat en zelfs geen consolidatie van de principes van universele mensenrechten of internationale gerechtshoven.
Tegelijk dreigt EU-wetgeving wel democratische verkiezingen,[^28][^29] referenda, de rechtsstaat en constitutionele grondslagen in afzonderlijke lidstaten te ondermijnen.
Credits: dit Nexit Denktank-artikel is tot stand gekomen met aangeleverde input door Serre Verweij
Foto: https://www.pexels.com/nl-nl/foto/menigte-van-mensen-marcheren-op-een-bijeenkomst-2975498/
Noten:
[^1] https://www.brusselstimes.com/289631/mep-to-vote-on-defining-hungary-an-electoral-autocracy
[^2] https://prodemos.nl/kennis-en-debat/publicaties/informatie-over-politiek/de-europese-unie/de-organisatie-van-de-eu/
[^3] https://www.consilium.europa.eu/nl/european-council/
[^4] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law_en
[^5] https://www.oxford-royale.com/articles/european-union-undemocratic/
[^6] https://www.theweek.co.uk/108125/is-the-eu-democratic
[^8] https://nleudenktank.nl/de-europese-unie-een-katholiek-middeleeuwse-impuls-tegen-democratie-vrijheid-en-vooruitgang/
[^9] Russian Civilization (1975), door David A. Law, p. 193–94.
[^10] How the Soviet Union is Governed (1979), door Jerry F. Hough Merle Fainsod, p. 486
[^11] http://countrystudies.us/spain/22.htm
[^12] https://www.montesquieu-instituut.nl/id/vk2mbi8xshxv/het_ontstaan_van_de_vertrouwensregel_van
[^13] The German Resistance to Hitler (1970), door Hermann Graml, p. 120
[^17] https://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/jurid/grondwettelijk_hof.pdf
[^18] https://blogs.loc.gov/law/2016/05/how-judges-are-selected-in-germany/
[^19] https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/IJudiciary/JudicialCouncils/Italy_2.pdf
[^20] Assessing the Effectiveness of International Courts (2014), door Yuval Shany, p. 293
[^21] https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=court/judges&c#:~:text=The%20judges%20are%20elected%20by,do%20not%20represent%20that%20State.
[^22] The Power of the European Court of Justice (2013), geredigeerd door Susanne K. Schmidt, R. Daniel Kelemen, p. 50-51
[^23] “Supremacy or Primacy of EU Law—(Why) Does it Matter?”, European Law Journal. (2011), Matej Avbelj, 17 (6): 744.
[^24] Euroscepticism in Southern Europe: A Diachronic Perspective, geredigeerd door Susannah Verney, p.24
[^25] Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte. Wiesbaden: VS-Verlag. (2008), Klaus Brummer, pp. 172–173.
[^26] https://www.france24.com/en/20080727-irish-opposed-second-referendum-lisbon-treaty-ireland-eu
[^27] https://euobserver.com/eu-political/26549
[^29] Tenczer, Gábor. “Reagált a kormány a jogállamisági eljárásra: Brüsszel hibázik, amikor ugyanazt a nótát fújja, mint a magyar baloldal”. Telex.hu. Telex