In het begin van de EU en haar voorgangers was het voor de lidstaten nooit de bedoeling geweest om de macht op het gebied van strafrecht over te dragen aan de EU. Toch gebeurt dit nu. Hoe kan dit en waarom is dit problematisch?
Achtergrond
De EEG had vroeger een beperkte invloed op het Nederlandse strafrecht, dus nog ver voor het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Lissabon. Dit kwam tot uiting door straffen op bepaalde overtredingen, zoals schendingen van het vrij verkeer van goederen. Er kon bijvoorbeeld een boete worden opgelegd als je Franse wijn weigerde toe te laten tot je markt. Dit had toen allemaal betrekking op handel. Tegenwoordig bemoeit de EU zich steeds meer met ons strafrecht.[1] Van oorsprong was het voor de lidstaten niet de bedoeling dat de EU ook de macht zou krijgen over het strafrecht. Een uitleg hiervoor is dat het gebruik van het strafrecht een belangrijk kenmerk is van de soevereiniteit van een land, want lidstaten moeten zelf kunnen beslissen op welke manier en of ze (overheids)macht willen uitoefenen op hun burgers.
Verdrag van Lissabon (EU-grondwet)
De EU van vandaag is geen handelsunie meer. Ze is een politieke unie geworden tegen de wil van het volk in. In 2005 stemde bijna twee derde van Nederland tegen de EU-grondwet die uiteindelijk met minimale verschillen werd ingevoerd als het Verdrag van Lissabon.[2] Uit dit verdrag komen de bevoegdheden van de EU ten opzichte van het strafrecht en die zijn gelijk aan de door het volk afgewezen EU-grondwet.[3] Het volk werd door de toenmalige Nederlandse regering te dom genoemd om hierover te oordelen.[4] De EU-grondwet is onder een andere naam dus alsnog een feit geworden, ondanks dat de mensen dit niet wilden. De vraag is nu welke machten ten opzichte van het strafrecht de EU zichzelf heeft toegeëigend.
Bevoegdheden EU in strafrecht
De EU kan volgens het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) minimumvoorschriften vaststellen over bepalingen van strafbare feiten en straffen.[5] Dit kan in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. Er moet tevens een noodzaak zijn om deze strafbare gedragingen op gemeenschappelijke basis te bestrijden. De vraag die hierbij rijst is wat onder ‘bijzonder zware criminaliteit’ valt.
Impliciete uitbreidingsmogelijkheid
Onder ‘bijzonder zware criminaliteit’ vallen de volgende gedragingen: terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugshandel, illegale wapenhandel, witwassen, corruptie, de vervalsing van geld, computercriminaliteit en de georganiseerde criminaliteit.[6] Een goed oplettende lezer merkt meteen dat er een impliciete uitbreidingsmogelijkheid zit verstopt in deze lijst. De georganiseerde criminaliteit kan natuurlijk zo ruim mogelijk worden uitgelegd, waardoor de EU zelfs de macht kan krijgen om fietsendiefstal aan te pakken in plaats van de lidstaten.
Expliciete uitbreidingsmogelijkheid
Bij deze impliciete uitbreidingsmogelijkheid blijft het niet. De EU heeft voor zichzelf ook een expliciete uitbreidingsmogelijkheid gecreëerd. Volgens artikel 83 lid 2 VWEU kan de EU voor een doeltreffende uitvoering van EU-beleid, wanneer er harmonisatie is, richtlijnen vaststellen met minimumvoorschriften over strafbare feiten bij het betrokken gebied. Met andere woorden kan de EU op alle gebieden strafrechtelijke maatregelen nemen, mits er sprake is van harmonisatie. Harmonisatie wil zeggen dat de EU de macht heeft gekregen om op een bepaald gebied te handelen met als doel wetten van lidstaten gelijk te trekken. Bij zo’n ingrijpend middel als het strafrecht is het voorstelbaar dat dit alleen wordt ingezet als er niks anders mogelijk is. Zeker omdat de Commissie, die via de gewone wetgevingsprocedure wetsvoorstellen indient, ongekozen is, niet of nauwelijks weg te sturen is en geen democratische legitimiteit heeft.
Geen ‘ultimum remedium’
Wat juist opvalt is dat strafrecht, een zeer gevoelig onderwerp, niet als laatste redmiddel wordt ingezet. Er wordt vooral gekeken of het invoeren van strafrechtelijke bepalingen op EU-niveau doeltreffend is voor de EU.[7] Het strafrecht is dus geen ultimum remedium. Richtlijn 2014/57 over marktmisbruik is hier een duidelijk voorbeeld van. Strafrechtelijke sancties werden door de EU noodzakelijk geacht,[8] omdat bestuursrechtelijke boetes niet als effectief genoeg werden gezien. Het strafrecht wordt door de EU dus niet gebruikt als ultimum remedium, maar meer als doeltreffend middel en nog meer richting federalisme.
Problematiek
In het begin van deze tekst staat al dat het strafrecht een belangrijk element is van staatssoevereiniteit, omdat de overheid daarmee haar macht kan uitoefenen tegen haar eigen burgers. Wat is hier eigenlijk verder problematisch aan, als de EU optreedt op het gebied van strafrecht? In het algemeen is de grootste zwakte van de EU haar enorme verdeeldheid op allerlei terreinen. Dit komt omdat we in de EU een diversiteit aan lidstaten hebben die heel anders denken over veel onderwerpen, dus ook in het strafrecht. De Polen stemmen op een zeer conservatieve regering, zeker in vergelijking met Nederland. Zij krijgen daardoor dus een (bijna compleet) verbod op abortus.[9]
Nederland heeft een probleem als de EU, onder druk van enkele lidstaten, abortus strafbaar gaat stellen. Dit zal geaccepteerd worden door veel burgers in Polen en Hongarije, maar niet in Nederland.[10] Zo’n gevoelig onderwerp kan beide kanten op en toont de moeilijkheden aan als de EU haar bevoegdheid gebruikt op het gebied van strafrecht. Nederland heeft in zo’n geval ook geen vetorecht om de strafbaarheid van abortus te stoppen, want de EU kan een gedraging strafbaar stellen via de gewone wetgevingsprocedure.[11] Dit betekent dat er in de Raad ten minste 15 van de 27 lidstaten moeten instemmen met de strafbaarheid van abortus. Nederland kan in dat geval niks doen, behalve de noodremprocedure gebruiken: heronderhandelen.[12]
Conclusie
Het was oorspronkelijk nooit het doel van lidstaten om aan de EU de macht op het gebied van strafrecht te geven, maar het is de Commissie als belangrijkste motor van de EU-integratie toch gelukt. In de EEG bleef de invloed op het nationale strafrecht slechts beperkt tot bijvoorbeeld het vrij verkeer van goederen. Na het Verdrag van Lissabon, dat overtuigend werd afgewezen door de Nederlanders en de Fransen in 2005, kreeg de EU vergaande macht om op te treden via het strafrecht. De EU kan gedragingen strafbaar stellen en straffen bepalen. De Brusselse bureaucraten zijn ook slim geweest om zichzelf impliciete en expliciete uitbreidingsmogelijkheden te geven, waardoor ze dus op vrijwel alle gebieden in het strafrecht kunnen optreden. Mensen die voorstander zijn van de EU zullen blij zijn dat de EU ook de macht heeft gekregen over het Nederlandse strafrecht, maar zij zouden zich beter kunnen realiseren dat dit in een verdeelde EU heel veel problemen kan veroorzaken. Het strafrecht is namelijk kenmerkend voor de soevereiniteit van elk land. Als we onze soevereiniteit willen behouden, dan kunnen dus we beter het Verenigd Koninkrijk volgen uit de EU.
[1] Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (PbEU 2017, L 198/29).
[2] P. Craig, G. De Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials (7e editie), Oxford: Oxford University Press 2020, p. 19-20.
[3] Vergelijk hiervoor artikel III-271 van de EU-grondwet en artikel 83 van het VWEU.
[4] De Nederlandse Grondwet, Minister Brinkhorst eigenlijk tegen het referendum, 19 mei 2005, geraadpleegd op 21 november, 2021, op https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vh0mm12t3dua/nieuws/minister_brinkhorst_eigenlijk_tegen_het.
[5] Artikel 83 lid 1 VWEU.
[6] Artikel 83 lid 1 onder 2 VWEU.
[7] Artikel 83 lid 2 VWEU.
[8] Richtlijn 2014/57/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende strafrechtelijke sancties voor marktmisbruik (richtlijn marktmisbruik) (PbEU 2014, L 173/179).
[9] RTL Nieuws, Abortuswet in Polen nóg strenger, bijna compleet verbod, 22 oktober 2020, geraadpleegd op 6 april, 2021, op https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/buitenland/artikel/5192004/nieuwe-abortuswet-polen-verboden-omstreden-conservatief#:~:text=De%20abortus%20van%20een%20foetus,op%20vroegtijdig%20afbreking%20van%20zwangerschappen.
[10] AD, Steun voor abortus loopt op, maar taboe blijft bestaan, 12 augustus 2020, geraadpleegd op 21 november, 2021, op https://www.ad.nl/binnenland/steun-voor-abortus-loopt-op-maar-taboe-blijft-bestaan~ab423964/.
[11] Artikel 83 lid 2 VWEU.
[12] Artikel 83 lid 3 VWEU.
Credits: dit Nexit Denktank-artikel is tot stand gekomen met aangeleverde input door Gabriël van de Bloemfontein
Foto door Sora Shimazaki via Pexels