Het Verdrag van Rome uit 1958, in de wandelgangen ook het EEG-Verdrag genoemd, bepaalde niks over de relatie van EU-recht (toen: EEG-recht/Gemeenschapsrecht) met nationaal recht. De vraag is of EU-recht boven nationaal recht staat. Het korte antwoord daarop is ja. Hoe kan het dat EU-recht boven nationaal recht staat?
Achtergrond
Het Verdrag van Rome uit 1958, in de wandelgangen ook het EEG-Verdrag genoemd, bepaalde niks over de relatie van EU-recht (toen: EEG-recht/Gemeenschapsrecht) met nationaal recht.[1] Ondanks een gebrek aan wetsbepalingen over voorrang in het Verdrag van Rome, had het toenmalige Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJEG) in 1964 een visie die vandaag de dag nog grote gevolgen heeft voor EU-recht.[2]
In 1964 was er een rechtszaak bij het HvJEG over een individu genaamd Flaminio Costa die een rechtszaak was begonnen tegen ENEL, een bedrijf dat vanwege een Italiaanse nationalisatiewet een elektriciteitsmaatschappij in bezit kreeg. Meneer Costa had aandelen in de elektriciteitsmaatschappij en was niet blij met deze nationalisatie. Hij stapte naar de Italiaanse rechter om dit ongedaan te maken en beriep zich op een wetsbepaling uit het Verdrag van Rome. De Italiaanse rechter stelde vervolgens de vraag aan het HvJEG of de Italiaanse nationalisatiewet in lijn is met het Verdrag van Rome. De Italiaanse regering liet in ieder geval al weten dat nationaal recht belangrijker is dan Gemeenschapsrecht.
Primaat EU-recht
Het HvJEG in Luxemburg maakte korte metten met het standpunt van de Italiaanse regering. Het Hof herhaalde de uitspraak van een doorslaggevende uitspraak van een jaar eerder (Van Gend en Loos), waarin het HvJEG zei dat de Gemeenschap een nieuwe rechtsorde in het leven heeft geroepen waarvoor de lidstaten hun soevereiniteit hebben beperkt.[3] In die uitspraak lag de focus vooral op het leerstuk van directe werking, iets wat in deze bijdrage niet verder besproken zal worden. In de zaak van Costa tegen ENEL lag de focus vooral op het primaat van Gemeenschapsrecht.
De rechters van de EEG destijds zeiden dat het onmogelijk is voor lidstaten om af te wijken van Gemeenschapsrecht en dat de bindende werking van dit Gemeenschapsrecht niet mag verschillen per lidstaat. Als de verplichtingen van het Verdrag van Rome willekeurig zouden mogen worden toegepast per lidstaat, dan zouden zij altijd in twijfel getrokken kunnen worden door nationaal recht. Dit laatste is wat er op 7 oktober 2021 in Polen is gebeurd.
Een Nee van het Pools Constitutioneel Hof
Het Poolse Constitutioneel Hof zegt dat Pools recht te allen tijde belangrijker is dan internationaal recht.[4] De verdragen van de EU zijn internationale verdragen gesloten tussen de lidstaten. De VEU en VWEU zijn binnen het EU-recht de belangrijkste en hoogste bronnen van EU-recht. Het Poolse Hof zegt bijna unaniem, met twaalf van de veertien rechters, dat de Poolse Grondwet hoger is dan het rechtsstelsel van de EU.
Het probleem dat dit Poolse standpunt kan veroorzaken, als de EU niet effectief optreedt tegen het afwijzen van het primaat van het EU-recht, is dat er een domino-effect kan onstaan van landen die ook vinden dat hun nationale recht niet ondergeschikt is aan het recht van de EU. Dan zal het niet bij Brexit blijven, maar dan krijg je een de facto Polexit erbij en misschien ook van andere lidstaten. Om die reden verwacht ik dat de EU repressief zal optreden tegen Polen.
In het verleden zijn er meer voorvallen geweest met lidstaten die het primaat van EU-recht in twijfel trokken. Oostenrijk en Duitsland zijn twee voorbeelden. Bij Oostenrijk was er het standpunt dat EU-recht niet voorrang moet hebben bij sommige specifieke bestuursrechtelijke handelingen.[5] In Duitsland ging het over de ECB.[6] Het verschil met deze twee landen is dat de Polen het primaat van het EU-recht in zijn algemeenheid ontkennen, bij competenties die de EU niet heeft.
En Nederland?
Wat anders is met Polen is dat de Polen zich bij de toetreding tot de EU in 2004 bewust waren van de rechtspraak waaruit de regels voortkwamen over de voorrang van EU-recht boven nationaal recht. In Nederland kunnen we daarentegen zeggen dat we nooit hiervoor gestemd hebben en dat we bij het referendum van 2005 het primaat van EU-recht zelfs expliciet hebben afgewezen.
Dat de Nederlandse regering en de EU de uitslag van dit referendum negeerden, waarbij bijna twee derde van Nederland de EU-grondwet afwees, hebben we veelvuldig benoemd en blijft een aanslag op onze democratie. De bepaling over het primaat van EU-recht is uit de EU-grondwet gehaald, maar vervolgens toegevoegd als verklaring bij het Verdrag van Lissabon.[7] De Nederlandse regering en sommige politici zeggen nu dat ze bezorgd zijn over de uitspraak in Polen,[8] maar waren ze dat ook maar in 2005 toen hun eigen Nederlandse volk overduidelijk nee zei tegen het primaat van de EU.
Artikel 94 uit de Nederlandse Grondwet verwijderen betekent niet dat nationaal recht direct weer boven EU-recht staat. Het primaat van EU-recht is gebaseerd op rechtspraak.
Conclusie
Volgens de rechtsbronnen van het EU-recht, waaronder dus ook rechtspraak valt, heeft EU-recht inderdaad voorrang op nationaal recht. Als er dus een nationale wetsbepaling strijdig is met een EU-wetsbepaling, dan wordt de nationale wetsbepaling aan de kant geschoven. Het EU-recht heeft immers het primaat. Sommige eurosceptici die zich mengen in dit debat beweren dat het schrappen van artikel 94 uit de Nederlandse Grondwet ervoor zorgt dat nationaal recht weer soeverein is. Dit is echter niet de oplossing om het primaat van EU-recht weg te nemen. Zelfs al verdwijnt dit wetsartikel uit de Grondwet, dan nog heeft EU-recht voorrang op grond van de in deze bijdrage besproken rechtspraak. De enige oplossing voor het stellen van nationaal recht boven EU-recht is door uit de EU te stappen, of zoals de Polen beweren dat EU-recht ondergeschikt is aan nationaal recht, maar dan kunnen we ook een repressief antwoord uit Brussel verwachten.
[1] P. Craig, G. De Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials (7e editie), Oxford: Oxford University Press 2020, p. 304.
[2] HvJ EG 15 juli 1964, C-6-64, ECLI:EU:C:1964:66 (Costa/ENEL).
[3] HvJ EG 5 februari 1963, C-26-62, ECLI:EU:C:1963:1 (Van Gend en Loos/Nederlandse Administratie der Belastingen).
[4] Euronews, Polexit? Fury in Brussels after Warsaw court rules Polish Constitution overrides EU law, 8 oktober 2021, geraadpleegd op 9 oktober, 2021, op https://www.euronews.com/2021/10/07/polish-court-rules-some-eu-laws-clash-with-country-s-constitution.
[5] HvJ EG 29 april 1999, C-224-97, ECLI:EU:C:1999:212 (Erich Ciola/Land Vorarlberg).
[6] EURACTIV, Brussels opens case against Germany over primacy of EU law, 9 juni 2021, geraadpleegd op 9 oktober, 2021, op https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/eu-to-launch-legal-steps-against-germany-over-ecb-ruling/.
[7] Verklaring 17 bij het Verdrag van Lissabon betreffende het primaat van EU-recht.
[8] NU.nl, Kabinet deelt zorgen EU na uitspraak Poolse rechter over EU-recht, 7 oktober 2021, geraadpleegd op 9 oktober, 2021, op https://www.nu.nl/politiek/6161198/kabinet-deelt-zorgen-eu-na-uitspraak-poolse-rechter-over-eu-recht.html.
Foto door Kaboompics .com via Pexels
Credits: dit Nexit Denktank-artikel is tot stand gekomen met aangeleverde input door Gabriël van de Bloemfontein