Bij een uittreding van Nederland uit de Europese Unie zullen er veel zaken geregeld moeten worden betreffende de omgang met de Europese Unie, waarvan we aannemen dat die in haar huidige vorm, minus Nederland, blijft voor bestaan. Onder andere zullen er afspraken gemaakt moeten worden omtrent migratie binnen Europa. Concreet willen we ons richten op het verkeer van personen en arbeidsmigratie, waarbij we verblijf voor korte tijd (minder dan 3 maanden) en voor lange tijd (meer dan 3 maanden) onderscheiden. Hiervoor moet een werkzaam systeem bedacht worden, dat tevens aansluit bij politieke keuzes die gemaakt moeten worden. Grofweg zijn er drie mogelijke politieke keuzes te onderscheiden na een Nexit betreffende Europese migratie:
- Handhaven van huidige EU regels
- Overgang naar EFTA systeem
- Volledige controle (Brits systeem met een Nederlands tintje)
Handhaven van huidige EU regels – de status quo
Onder de huidige EU regeling is het voor inwoners van elk EU-land [1] toegestaan om zonder meer af te reizen naar EU-landen voor een kortstondig verblijf van minder dan 3 maanden, voor toeristische of zakelijke doeleinden. Binnen de Schengenlanden vinden er doorgaans ook geen grenscontroles plaats. Voor een langdurig verblijf van meer dan 3 maanden is een registratie bij plaatselijke autoriteiten noodzakelijk, een visum is niet nodig. Vaak heb je dan ook een eigen woonadres in dat land en werk of studeer je daar. Dit is nu zonder meer toegestaan.
Als Nederland na een Nexit besluit om dit systeem te behouden, zal de migratie van personen op de huidige manier doorgaan. Het voordeel is dat niet op een ander systeem overgeschakeld hoeft te worden en veel zakelijke belangen kunnen op die manier gewaarborgd worden. Ook zullen inwoners van Nederland daardoor het recht houden om zich vrij te vestigen in andere EU-landen. Aan de grenzen met Duitsland en België hoeven – uitzonderlijke situaties daargelaten – geen grenscontroles te worden gehouden. Het nadeel is dat de beslissingen over het systeem bij de EU blijven, waar we dan nog minder invloed over zullen hebben omdat wij dan immers niet meer in de EU zullen zitten. Dit terwijl een van de doelen van de Nexit juist was om zelf meer controle over de migratie te krijgen, tenzij dat doel wordt losgelaten.
Een ander nadeel van het systeem, bijvoorbeeld het fenomeen ‘brain drain’ [2] zal waarschijnlijk blijven bestaan, omdat burgers van andere (vaak armere) EU-landen zonder nog meer nog kunnen blijven komen. Ook zal Nederland waarschijnlijk niet (zomaar) een gedwongen opname van vluchtelingen kunnen weigeren als er weer grote vluchtelingenstromen op gang komen.
Deels eigen regels: Overgang naar het EFTA systeem
De EFTA-landen (Zwitserland, Liechtenstein, Noorwegen en IJsland) zijn allemaal lid van Schengen en hebben een iets andere regeling omtrent migratie. Onder de huidige regels is voor EU- en EFTA-burgers onderling een kortstondig verblijf tot 3 maanden voor toerisme zonder meer toegestaan. Bij een langer verblijf voor toerisme dienen EU- en EFTA-burgers een verblijfsvergunning aan te vragen in een EFTA-land. Voor zakelijke doeleinden moeten EU- en EFTA-burgers naast een verblijfsvergunning ook een werkvergunning aanvragen. Doorgaans is dit vooral een formaliteit, al kunnen er in elk EFTA-land andere voorwaarden van toepassing zijn. Bijvoorbeeld in Zwitserland als er sprake is van detachering of andere werkzaamheden tot 90 werkdagen per jaar volstaat een meldplicht [3]. Voor de meeste kortstondige zakelijke reizen (bijvoorbeeld deelname aan trainingen of congressen) is een meldplicht ook niet nodig [4]. Grenscontroles kent Zwitserland in principe niet, al kunnen ze wel incidenteel plaatsvinden en is dat vooral bedoeld om de import van goederen te kunnen controleren [5] omdat daar aparte regels voor gelden.
Zonder verder al te diep op de details in te willen gaan, heeft een EFTA-land als Zwitserland over het algemeen meer vrijheid dan een EU-land om de migratie, en dan met name arbeidsmigratie, te controleren. Vooral dat laatste is het belangrijkst, en dit systeem kan dan ook voor Nederland, al dan niet met enkele aanpassingen indien gewenst, aantrekkelijk zijn. Het EFTA-systeem, dat voor Zwitserland in elk geval lijkt te werken, kan als raamwerk gekopieerd worden en verschaft ook zekerheid voor zakelijke belangen die zich daaraan kunnen oriënteren. Voor migratie vanuit buiten Europa hebben EFTA-landen sowieso haast volledige controle.
Het systeem geldt ook andersom: Staatsburgers van EFTA-landen mogen, naast vrij reizen voor kortstondig verblijf, zich ook vrij vestigen in andere EU landen mits ze een verblijfsvergunning krijgen [6]. Nederland zou als het lid wordt van de EFTA dan ook meteen mee kunnen doen aan het huidige EFTA-systeem. Theoretisch is het echter niet noodzakelijk om lid te zijn van de EFTA om van het systeem gebruik te kunnen maken: Het raamwerk wordt gekopieerd en er is wat vrijheid om vooral voor de lange-termijn migratie zelf regels te verzinnen. Echter zullen afspraken met de EU en EFTA wel noodzakelijk zijn voor een goede implementatie. Ook bij deze variant zouden intensieve grens- controles waarschijnlijk achterwege kunnen blijven.
Volledig eigen regels: Brits systeem met een Nederlands tintje
Bij de derde optie kiest Nederland voor volledige controle. Het staat Nederland volledig vrij om te bepalen wie er in Nederland naar binnen mag, zowel van binnen als van buiten Europa, en zowel voor korte als lange verblijven. Dit komt ongeveer neer op het nieuwe systeem wat de Britten naar verwachting in 2021 zullen hanteren. Overigens had Groot-Brittannië ook binnen de EU al een uitzonderingspositie omdat ze geen onderdeel waren van het Schengenverdrag. Ze hadden echter zelf geen volledige controle over met name de arbeidsmigratie. De wens om dit wel te hebben was ook een van de redenen om voor de Brexit te kiezen. Het toetreden van de EFTA is men voorlopig echter nog niet van plan [7]. De consequentie hiervan is dat, vanaf 2021, EU-burgers voor een lang verblijf in het Verenigd Koninkrijk een visum zullen moeten aanvragen [8]. Andersom zullen Britten ook een visum nodig hebben voor een lang verblijf in de EU [9]. Voor korte, toeristische verblijven zal op den duur in beide richtingen slechts een geldig paspoort nodig zijn [10].
Ondanks het feit dat het Britse systeem nog deels in ontwikkeling verkeert, kan het als raamwerk gezien worden voor een systeem voor Nederland. In ieder geval zal het onvermijdelijk zijn om uit het Schengenverdrag te stappen, waardoor er weer grenscontroles ingevoerd moeten. Voor vliegverkeer en veerdiensten zal dit weinig problemen opleveren omdat daar de benodigde infrastructuur al grotendeels bestaat en de extra reistijd daar marginaal is. In tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk (de Ierse grens en de Kanaalspoorlijn niet meegerekend) heeft Nederland echter ook landsgrenzen en zal er dus controle moeten plaatsvinden bij verkeer over land, dus op autowegen en op stations met een internationale treinverbinding. Dit zal een strenge controle moeten zijn, waarbij van iedereen het identiteitsbewijs gecontroleerd en geregistreerd moet worden om te weten wie er wanneer in het land is. Als gevolg hiervan zal tevens de “groene grens” gecontroleerd moeten worden met bijvoorbeeld hekken of camera’s. Toegangswegen worden afgesloten zodat het alleen nog mogelijk wordt om via controleposten het land binnen te komen.
Deze controles zorgen uiteraard, naast een waarschijnlijk moeizame optuiging, voor wachttijden en bureaucratie, wat schadelijk zal zijn voor de economie. Niet alleen het goederenvervoer zal getroffen worden maar ook de toeristische sector. Voorbeeld: In 2019 besteedden buitenlandse toeristen ongeveer €17 miljard in onze economie [11], waarvan ruim de helft afkomstig was van Duitsers en Belgen. Alleen al dagjesmensen besteden jaarlijks miljarden. Bijvoorbeeld in 2015 kwam de helft van de Duitse bestedingen van dagjesmensen [12], ter waarde van €2,4 miljard. Dat bedrag zal na invoering van strenge grenscontroles ongetwijfeld flink kunnen zakken.
Daarnaast zal het niet op prijs gesteld worden als EU-burgers opeens een vergunning of visum voor langdurig verblijf in Nederland moeten aanvragen, of zonder een visum niet eens meer naar binnen mogen. Het is dan te verwachten dat wij omgekeerd ook visa moeten aanvragen om binnen (bepaalde) EU landen te mogen komen wonen en werken. Er zal dan een apart akkoord moeten worden gesloten zodat wij binnen Schengen mogen reizen en de gehele Schengenzone naar ons mag komen. We moeten er ook niet vanuit gaan dat wij, zoals de Verenigde Staten dat doen, een onderscheid zullen mogen maken voor reisvoorwaarden voor verschillende Schengenlanden, laat staan als ze in de EU zitten. Concreet betekent dat dat de voorwaarden die wij voor Duitsers stellen, ook voor Albaniërs zal gelden als Albanië – zonder dat wij daar dan invloed op zullen hebben – ooit tot de EU toetreedt. Het zal waarschijnlijk niet in het belang van de EU zijn om andere constructies toe te staan, dus het is dan alles of niets.
De vraag is tevens welke voordelen er precies te halen zijn ten opzichte van bijvoorbeeld het EFTA-systeem, omdat het bij grenscontroles praktisch alleen om kortstondige verblijven gaat. Vooral als we niet à la carte voor verschillende Schengenlanden voorwaarden kunnen scheppen, zal praktisch iedereen mogen doorlopen en zullen maar weinig mensen worden tegengehouden, die dan waarschijnlijk ook al niet legaal in Schengen waren. Weliswaar zal iets meer grensoverschrijdende criminaliteit kunnen worden tegengehouden, echter is het de vraag of deze baten opwegen tegen de hoge kosten voor het onderhoud van het systeem en de misgelopen inkomsten. Het grensoverschrijdend economisch verkeer, bijvoorbeeld van dagjesmensen en grensgangers, zal extreem beschadigd worden met alle gevolgen van dien [13].
Tussenvormen
De drie besproken vormen zijn, los van de vraag hoe goed ze zijn, redelijk eenvoudig om te begrijpen zodat duidelijk is hoe ze werken. Tussenvormen zijn er eigenlijk niet of zijn deels afgeleid van een van de drie hoofdvormen. Een grenscontrole op basis van steekproeven zal voor het Britse systeem waarschijnlijk juridisch niet haalbaar zijn, en ook omdat aan de andere kant van de grens verwacht zal worden dat wij een deugdelijke administratie voeren zodat er geen illegalen vanuit Nederland naar Schengen reizen.
Een andere variant is een soort backstop zoals op de Ierse grens, om te voorkomen dat er een harde grens komt tussen Ierland en Noord-Ierland. Deze situatie is echter niet helemaal vergelijkbaar, omdat beide landen een eiland delen en de grens is nu nog steeds een hevig onderwerp van debat [14]. Omdat het ook een best gecompliceerde constructie is, is tevens nog niet erg duidelijk wat nou allemaal wel en niet mag.
Conclusie
We hebben drie mogelijkheden besproken voor een systeem voor intra-Europese migratie voor als Nederland de EU verlaat. Binnen deze drie mogelijkheden zal er ongetwijfeld speelruimte zijn voor eigen invulling maar qua raamwerken zijn er niet veel andere keuzes. Elk van deze mogelijkheden heeft zo haar eigen voor- en nadelen. Als we de Nexit doorvoeren zal eerst beslist moeten worden of we lid willen blijven van Schengen. Zo nee, dan moeten (strenge) grenscontroles ingevoerd worden, waarbij de vraag is in hoeverre dat echt wenselijk is en welke voordelen dat precies oplevert ten opzichte van het lid blijven van Schengen. Blijven we echter wel lid van Schengen, dan kunnen we kiezen voor het EU-systeem of het EFTA-systeem. In het laatste geval kunnen we ook kiezen om lid te worden van de EFTA voor een iets gemakkelijkere implementatie, maar dit is niet per se noodzakelijk. We zullen er in elk geval wel rekening mee moeten houden dat waar we ook voor kiezen, de EU altijd invloed zal blijven houden en uitoefenen.
De beleidsmakers zullen dus een beslissing voor een bepaald systeem moeten maken waarna het verder kan worden vormgegeven. Er bestaat echter ook nog een alternatief voor het geval we wel onderscheid willen maken qua voorwaarden voor verschillende Europese landen. Zo zouden grenscontroles bij bijvoorbeeld Europese sub-unies wel iets realistischer kunnen zijn omdat daar een groter gebied qua reisvrijheid wordt bestreken en de Nederlandse economie minder last van potentieel misgelopen inkomsten zal hebben [15]. Deze situatie is dan van toepassing indien Nederland samen met Duitsland en België in dezelfde sub-unie terechtkomt. Ironisch genoeg zullen er dan aan de Nederlandse grens geen grenscontroles plaats hoeven te vinden.
Opmerking: Voor dit artikel is de situatie rondom het coronavirus buiten beschouwing gelaten.
Referenties
[1] https://nl.wikipedia.org/wiki/Verdragen_van_Schengen
[8] https://www.gov.uk/guidance/the-uks-points-based-immigration-system-information-for-eu-citizens
[9] https://www.gov.uk/visit-europe-1-january-2021
[10] https://www.gov.uk/guidance/visiting-the-uk-from-1-january-2021
[12] https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2016/24/duitsers-besteedden-5-miljard-euro-in-nederland-in-2015
[13] Ondergetekende woont zelf in Düsseldorf in Duitsland en meldt dit uit ervaring.
[14] https://en.wikipedia.org/wiki/Irish_backstop
[15] https://nleudenktank.nl/discussiestuk-theoretisch-concept-van-europese-sub-unies/
Credits: dit Nexit Denktank-artikel is tot stand gekomen met aangeleverde input door ir. Marijn Scholtens
Foto door Marijn Scholtens (privé)